TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1083/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1083 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6742.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Aguadas y el Tribunal Administrativo de Caldas.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.                 El 26 de febrero de 2025, Juan David Morales Herrera presentó una acción popular en contra de Financiera Sucrédito[1]. A través de este medio de control el señor Morales Herrera pretende el amparo del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros. Lo anterior, porque la entidad no cuenta con un baño apto para los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas en el inmueble comercial donde presta su servicio al público[2].

 

2.                 En consecuencia, el actor solicitó, entre otras pretensiones, que se condene al accionado a que construya una unidad sanitaria pública apta para ciudadanos con movilidad reducida, que se desplacen en silla de ruedas, y que se ordene a la parte accionada a pagar las agencias en derecho. Además, solicitó que no se vinculara al ente territorial a la acción[3].

 

3.                 El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 001 Civil del Circuito de Aguadas[4], Caldas, el cual, mediante Auto del 28 de febrero de 2025, admitió la demanda y vinculó a la Alcaldía Municipal y a la Secretaría de Planeación Municipal de Aguadas[5].

 

4.                 El 27 de marzo de 2025, el accionante reformó la demanda[6], en el sentido de incluir como demandado al Ministerio de Salud y Protección Social, como entidad encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de normas como las urbanísticas y de construcción, relacionadas con el derecho e interés colectivo alegado[7]. Por lo anterior, el accionante solicitó (i) además del derecho inicialmente invocado, proteger los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad pública; (ii) ordenar a la parte accionada adelantar los trámites administrativos correspondientes con el fin de garantizar la construcción del baño público referido; (iii) ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social hacer vigilancia, control y seguimiento de las leyes 1752 de 2015[8] y 361 de 1997[9], el artículo 3 del Decreto Reglamentario 1538 de 2005[10] y la Resolución 14861 de 1985[11] y, (iv) condenar a los demandados al pago de costas y agencias en derecho[12].

 

5.                 El Juzgado 001 Civil del Circuito de Aguadas, mediante Auto del 9 de abril de 2025, admitió la reforma, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas[13]. La autoridad judicial sostuvo que su competencia para conocer la acción se alteraba en tanto la demanda se dirigía en contra de una entidad del orden nacional. El Juzgado fundamentó su decisión en los artículos 15, 16 y 44 de la Ley 472 de 1998; 152.14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); 90 y 93 del Código General del Proceso (CGP) y el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

6.                 El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de Auto interlocutorio No. 125 del 21 de abril de 2025, no avocó conocimiento de la acción y devolvió el expediente al Juzgado 001 Civil del Circuito Judicial de Aguadas para que continuara con el trámite del asunto[14]. La autoridad judicial indicó que la jurisdicción ordinaria es la competente para resolver el proceso porque la entidad que originó la omisión que se demanda es una entidad financiera, persona jurídica de derecho privado, y las pretensiones no se enmarcan en las competencias de la entidad pública demandada en el proceso. Además, destacó que la Nación fue solo incluida como demandada hasta la reforma de la acción popular y consideró que dicha inclusión no varía la jurisdicción para conocer del caso, en virtud del principio de la perpetuatio jurisdictionis. El Tribunal fundamentó esa decisión en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998; 152 del CPACA; 20.7 del CGP; así como en el Auto 356 de 2023 de la Corte Constitucional y una providencia de la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado[15].

 

7.                 El 15 de mayo de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Aguadas consideró que se había trabado el conflicto negativo de jurisdicción por parte del Tribunal Administrativo de Caldas y, ante la ausencia de la remisión respectiva al órgano competente, ordenó enviar el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el mismo[16].

 

8.                 El 22 de mayo de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Aguadas remitió el expediente a la Corte Constitucional[17]. El 16 de junio de 2025 el asunto fue asignado a la magistrada ponente[18] y, el día siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[19].

 

II.               CONSIDERACIONES[20]

 

1.                 Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política^[21].

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

10.             Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[22]: (i) presupuesto subjetivo[23], (ii) presupuesto objetivo[24] y (iii) presupuesto normativo[25]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

Tabla No. 1. Presupuestos para la configuración del conflicto entre jurisdicciones.

 

3.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones populares en las que se encuentra demandada una entidad pública

 

11.             De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”^[26]. No obstante, el artículo 15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone:

 

“La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

 

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

12.             En concordancia con la anterior regla de asignación de competencia jurisdiccional, el artículo 155 del CPACA establece que las acciones populares dirigidas en contra de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local son competencia de los juzgados administrativos. Por su parte, el artículo 152 del CPACA señala que corresponde a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones populares presentadas contra las autoridades del orden nacional.

 

13.             En línea con los mencionados fundamentos normativos, la Corte concluyó en el Auto 799 de 2021, reiterado entre otros en el Auto 1433 de 2024, que:

 

“la competencia para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”[27].

 

14.             Posteriormente, en el Auto 604 de 2022, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria respecto del conocimiento de una acción popular presentada en contra del municipio de Manizales. En esa oportunidad, la controversia surgió debido a que la acción popular estaba relacionada con un inmueble que pertenecía a un sujeto de naturaleza privada. Dentro de sus consideraciones, la Corte retomó los fundamentos normativos antes expuestos y concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como regla de decisión del citado auto se estableció que:

 

“De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción”.

 

15.             De igual forma, en el Auto 665 de 2023 la Corte Constitucional sostuvo que la eventual responsabilidad de los sujetos privados en los hechos que fundamentaron la acción popular no lleva a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo pierda su competencia para conocer del asunto.

 

4.                 Caso concreto

 

16.             En el presente caso, la competencia para conocer la acción popular iniciada por el señor Juan David Morales Herrera debe ser asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior en vista de que la transgresión de los derechos colectivos alegada por el demandante se atribuye, a partir de la reforma de la demanda, tanto a la Financiera Sucrédito, como al Ministerio de Salud y Protección Social. Esto es así debido a que el accionante solicitó la vinculación del Ministerio de Salud como parte del extremo pasivo de la acción el 27 de marzo de 2025 y el Juez 001 Civil del Circuito Judicial de Aguadas admitió la reforma presentada, precisando que mediante la misma se incluyó a la Nación como parte demandada[28].

 

17.             Además, las pretensiones de la demanda reformada incluyen solicitudes de órdenes respecto del Ministerio y de la entidad financiera. En efecto, el actor busca que se ordene a Financiera Sucrédito adelantar los trámites administrativos para garantizar la construcción de un baño público, apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, en el establecimiento de comercio abierto al público. A su vez, procura que se ordene al Ministerio de Salud y Protección Social hacer vigilancia, control y seguimiento a algunas regulaciones[29]. Así las cosas, dado que en la alegada violación a los derechos colectivos concurren personas de naturaleza pública y privada, el competente es el despacho de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

18.             Por otro lado, no es de recibo el argumento planteado por el Tribunal Administrativo de Caldas, según el cual, el presente asunto debía continuarlo conociendo la jurisdicción ordinaria, en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis. Al respecto, si bien la Sala no desconoce que el proceso avanzó hasta correrse traslado de la demanda[30], ello no puede constituir una razón para rechazar la competencia y llevar al desconocimiento del juez natural que, para este caso, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, es el juez de lo contencioso administrativo.

 

19.             El Tribunal tampoco tiene razón cuando afirma que la competencia en este asunto se define de acuerdo con la regla establecida en el Auto 356 de 2023. Esto por cuanto en esa oportunidad la Corte definió la competencia para conocer de una acción popular dirigida exclusivamente contra una entidad financiera. En esta oportunidad, con la reforma de la demanda, el actor popular incluyó a una entidad pública, razón por la cual la regla aplicable es la definida, entre otros, en los autos 799 de 2021 y 1433 de 2024.

 

20.             En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer y decidir la acción popular presentada por el señor Juan David Morales Herrera contra Financiera Sucrédito y el Ministerio de Salud y Protección Social. En ese sentido, la Corte ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Reiteración del Auto 799 de 2021. De acuerdo con los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, es posible concluir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las acciones populares en las que la violación o amenaza de derechos colectivos es atribuida a las acciones u omisiones tanto de entidades públicas como de particulares[31].

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Aguadas y el Tribunal Administrativo de Caldas en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer la acción popular promovida por Juan David Morales Herrera contra Financiera Sucrédito y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6742 al Tribunal Administrativo de Caldas para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al 001 Civil del Circuito de Aguadas y a los demás interesados en el proceso.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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